FD-column Laura van Geest: 'Waardevol toezicht lukt alleen met scherpe keuzes'

De toeslagenaffaire, de misstanden bij arbeidsmigranten, de situatie in Groningen. Ze onderstrepen het belang van goed toezicht. Het heeft zelfs de 26 pagina’s van het hoofdlijnenakkoord gehaald: er komt een wettelijke verankering van de onafhankelijke positie van de inspecties, ook al is onhelder in hoeverre ze ontsnappen aan de budgettaire kortingen in de financiële bijlage.

Een onafhankelijke toezichthouder met adequaat mandaat en budget is een groot goed. Immers, ‘geen geld, geen Zwitsers’. En het politieke belang van de bewindspersoon van het uur valt niet altijd samen met het algemeen belang. Een toezichthouder moet daarom niet alleen onafhankelijk ten opzichte van de politiek staan, maar is ook onbevooroordeeld ten opzichte van de sector.

De toezichthouder is het sluitstuk van vele overwegingen. Niet alles wat beweegt wordt gelukkig in wetgeving gevangen. En niet elke wet kent een toezichthouder, naast de normale rechtsgang. Alleen als de risico’s te groot zijn wordt toezicht in het leven geroepen. Bijvoorbeeld als (financieel) hoekjes afsnijden te aantrekkelijk is, de kennis- en machtsverhoudingen te scheef zijn, of missers met enorme schade gepaard gaan. De toezichthouder is dan een noodzakelijke tegenkracht. Al te goed is buurmans gek.

Eigen prikkelstructuur

Maar daarnaast kent een toezichthouder natuurlijk ook zijn eigen prikkelstructuur. Als de ramp is geschied, zijn de vragen al snel: waar was de toezichthouder, waarom heeft u het niet gezien toen u er was? Waarom trad u niet tijdig op? Het blijft opmerkelijk hoe snel de overtreder dan naar de achtergrond verdwijnt en de toezichthouder als kop-van-jut in beeld verschijnt. En als toezichthouder kun je veel makkelijker worden aangesproken op een fout van de eerste soort dan op de tweede soort. Dit maakt een toezichthouder risico-avers, en eerder geneigd risico’s te zien dan kansen.

Waardevol toezicht vergt wikken en wegen, door wetgever en toezichthouder. Voorschriften en toezichthouders zijn geen duizenddingendoekje voor elk politiek probleem. Als elk vlekje – hoe klein ook – aandacht moet krijgen, loop je bovendien het risico dat de inzet al snel naar kleine zichtbare risico’s of mediagenieke hypes gaat. Soms geldt ‘less is more’.

Hoe smal of hoe breed maak je het mandaat van de toezichthouder? Daar waar in Nederland de financieel toezichthouders een vrij eendimensionale taak hebben (zorgen voor financieel gezonde instellingen, beschermen van de consument, eerlijke en transparante omgang met klanten, vertrouwen in de sector) rust op onze Singaporese collega MAS ook de taak om samen met de sector deze stadstaat tot internationaal financieel centrum uit te bouwen. En ze beschikt over een flinke gereedschapskist, van subsidies en prijsvragen tot samenwerking op het gebied van regelgevingstechnologie. De Britse collega FCA heeft naast gedragstoezicht ook tot taak gezonde concurrentie te bevorderen en krijgt bovendien een rol de internationale concurrentiepositie te promoten.

Dergelijk mandaten leiden logischerwijs tot meer focus op kansen, maar ook tot minder transparante afweging van uiteenlopende doelen. Banken gedijen financieel misschien wel prima bij niet al te veel concurrentie of een wat luchtige omgang met klanten. Daarom kiezen we in Nederland voor een taakverdeling tussen de ACM, de AFM en DNB, elk met hun eigen publieke belang voor ogen. En als innovatie of vestigingsklimaat tot je mandaat gaat behoren, valt het risico op verkleving met de sector niet uit te vlakken. Kortom, er is niet één goed antwoord.

Onkunde of onwil

En welke filosofie pas je toe als toezichthouder? Streef je naar full compliance? Niet onlogisch bij een kerncentrale wellicht, maar sommige financiële overtredingen zijn wellicht illegaal maar niet superschadelijk. Dan ligt een meer risicogeoriënteerde benadering zoals hoogleraar Malcolm Sparrow in zijn boek The regulatory craft bepleit meer in de rede. Zie je achter elke boom een boef of laat je bij je beoordeling van de situatie ook ruimte voor onwetendheid en onkunde naast onwil? Dan heb je meer (en goedkopere) beïnvloedingsopties om je doel te bereiken dan alleen formele handhaving.

‘Alles van waarde is weerloos’ schreef Lucebert. Onafhankelijk toezicht, los van de politieke waan van de dag, is een belangrijk hulpmiddel. Maar niet vanzelfsprekend effectief. Niet optreden om het optreden, vanuit een ivoren toren, maar met het brein aan. De uitdaging is de onderliggende waardes te beschermen. In de wetenschap dat risico’s (én kansen) onlosmakelijk bij het leven horen. En financiële middelen – ook zonder korting – altijd beperkt zijn.

Meer informatie

Eerdere columns in het FD van Laura van Geest